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2019-10-282019年1月，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，部署開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作，引起社會廣泛關(guān)注。
國家為什么這么重視小區(qū)配套幼兒園治理?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?為什么必須提供普惠性服務(wù)?
南京師范大學(xué)虞永平教授、遼寧教育學(xué)院羅英智研究員、北京師范大學(xué)洪秀敏教授、華東師范大學(xué)柳倩教授，以及南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心劉穎和王海英教授給出了答案。
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小區(qū)配套幼兒園治理為何如此重要?——是實(shí)現(xiàn)普及普惠目標(biāo)、提升人民群眾獲得感的重要舉措
這次治理主要聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題。
小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?——公共屬性保障了居民享有公共教育服務(wù)的權(quán)利
小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園，是國家關(guān)于小區(qū)配套幼兒園發(fā)展的基本要求。
小區(qū)配套幼兒園具有公共屬性、具有公共服務(wù)職能。政府監(jiān)管是影響小區(qū)配套幼兒園公共性的決定性因素。
小區(qū)配套幼兒園為何必須普惠?——自身屬性與地域壟斷性決定了必須提供普惠服務(wù)
小區(qū)配套幼兒園自身的公共屬性決定了它必須提供普惠性服務(wù)。其次，小區(qū)配套幼兒園的地域壟斷性決定了它只能提供普惠性服務(wù)。再其次，小區(qū)配套幼兒園是否普惠直接影響了一個(gè)地方的資源供給和布局。
如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?——地方政府分擔(dān)辦園成本、提升教師專業(yè)能力
在加大公辦園投入的同時(shí)，積極扶持、引導(dǎo)更多民辦園辦成普惠性幼兒園，是構(gòu)建公益普惠學(xué)前教育體系的重要手段。《若干意見》要求通過購買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等多種方式，支持普惠性民辦園發(fā)展。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園后，將享有地方政府的各項(xiàng)扶持政策，一類是針對辦園成本的分擔(dān)政策，還有一類是針對教師專業(yè)能力提升的政策。
小區(qū)配套幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?——質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高
降低收費(fèi)不等于降低質(zhì)量。費(fèi)用之所以能下降是因?yàn)檎謸?dān)了成本。政府還會為提供普惠性服務(wù)的小區(qū)配套幼兒園提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、派駐公辦教師等多種支持政策，分擔(dān)其辦園成本。
用價(jià)格來判斷質(zhì)量是不科學(xué)、不恰當(dāng)?shù)模瑢W(xué)前教育的高收費(fèi)和高質(zhì)量之間不能簡單畫上等號。
小區(qū)配套幼兒園會擠占民辦園發(fā)展空間嗎?——小區(qū)配套幼兒園普惠后會迎來新的發(fā)展機(jī)遇
小區(qū)配套幼兒園普惠不僅不會影響民辦園發(fā)展，擠壓其生存空間，反而有助于促進(jìn)其健康、可持續(xù)發(fā)展。
首先，民辦園不會退出歷史舞臺。其次，轉(zhuǎn)為普惠園后會迎來新的發(fā)展機(jī)遇。再其次，小區(qū)配套幼兒園辦成普惠園不會影響營利性幼兒園發(fā)展。
1、小區(qū)配套幼兒園治理為何如此重要?
是實(shí)現(xiàn)普及普惠目標(biāo)、提升人民群眾獲得感的重要舉措
記者：《若干意見》專門用一定篇幅強(qiáng)調(diào)要規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用?！锻ㄖ凡渴痖_展小區(qū)配套幼兒園治理，是貫徹落實(shí)《若干意見》的第一個(gè)行動(dòng)舉措。國家為什么要把城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理擺在如此重要的位置?
羅英智：開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)普惠性學(xué)前教育資源，使城鎮(zhèn)幼兒園的布局更加合理，滿足老百姓就近、方便入園的需求，對構(gòu)建廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠目標(biāo)，切實(shí)提升人民群眾的幸福感、獲得感具有重要意義。
小區(qū)配套幼兒園治理，實(shí)際上是回歸本源，督促已有政策的落實(shí)。國家對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)與管理的政策是明確的，已經(jīng)有一整套的文件規(guī)定。早在1993年，建設(shè)部頒布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，提出按照居住人口規(guī)模配套建設(shè)幼兒園。2010年，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》又對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)、移交和使用作出了具體規(guī)定，并在此后部署實(shí)施的第二期和第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的文件中對貫徹落實(shí)工作提出具體要求。
但這些政策要求沒有得到很好的貫徹落實(shí)，在執(zhí)行過程中仍然存在很多問題。主要表現(xiàn)在：一是應(yīng)建未建。一些開發(fā)商在建設(shè)城鎮(zhèn)住宅小區(qū)時(shí)沒有按照要求和標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)幼兒園，使得孩子在家門口無園可入;有些雖然建了，但未達(dá)到規(guī)模要求，只能滿足小區(qū)內(nèi)部分適齡孩子的入園需要，不能就近入園的孩子家長非常不滿和焦慮，甚至因此上訪不斷。二是應(yīng)交未交。一些幼兒園被開發(fā)商挪作他用，或沒有及時(shí)交付使用，形同虛設(shè);有的或被出售、出租，辦成了高收費(fèi)的營利性幼兒園，普通老百姓在家門口“不能上”“上不起”幼兒園，不得不舍近求遠(yuǎn)，怨聲不斷。三是應(yīng)管未管。對于小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和使用的諸多問題，一些地方政府及其相關(guān)職能部門并未認(rèn)真及時(shí)解決，使違規(guī)的既得利益者誤以為政策只是說說而已，不必當(dāng)真;一些觀望者隨之效仿，使得問題不斷累加，漸成頑疾。
這次治理主要聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題，表明了國家維護(hù)政策嚴(yán)肅性、嚴(yán)格依法依規(guī)辦事、攻艱克難的決心，也是政府應(yīng)當(dāng)做、必須做、能做好的事。
洪秀敏：部署開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，充分體現(xiàn)了黨和政府回應(yīng)老百姓“入園難”“入園貴”“入園遠(yuǎn)”等煩心事，想人民所想，急人民所急，堅(jiān)持以人民為中心辦教育思想。一是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒“有園上”。確保規(guī)劃到位、建設(shè)到位，配建補(bǔ)全小區(qū)配套幼兒園，滿足業(yè)主就近入園、方便接送的需求，彌補(bǔ)拖延已久的民生欠賬。二是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒“上得起”。確保城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如期移交、如期使用，收費(fèi)合理，辦成滿足民生需求的普惠性幼兒園。三是要讓小區(qū)內(nèi)的幼兒在家門口就能“上好園”。加強(qiáng)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園質(zhì)量監(jiān)管，使之成為辦園規(guī)范、保教質(zhì)量優(yōu)良，讓廣大家長安心、放心、滿意的幼兒園。
2、小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?
公共屬性保障了居民享有公共教育服務(wù)的權(quán)利
記者：城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園涉及到城市居住區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理等，問題非常復(fù)雜。要理清小區(qū)配套幼兒園的有關(guān)政策，我們需要了解城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園到底是什么屬性?
虞永平：小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園，是國家關(guān)于小區(qū)配套幼兒園發(fā)展的基本要求。這一要求的基本依據(jù)是小區(qū)配套幼兒園的公共屬性。充分認(rèn)識小區(qū)配套幼兒園的公共屬性是理解國家小區(qū)配套幼兒園政策的起點(diǎn)。
小區(qū)配套幼兒園具有公共屬性。小區(qū)配套幼兒園是居住區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施，無論土地是商業(yè)用地還是劃撥土地，無論建設(shè)經(jīng)費(fèi)是開發(fā)商自有資金還是居民購房經(jīng)費(fèi)，無論土地出讓協(xié)議中是否約定建設(shè)幼兒園，小區(qū)配套幼兒園的基本屬性都是公共性的。居民買房，一定會選擇考慮公共設(shè)施和條件。小區(qū)配套幼兒園作為公共設(shè)施必然會占用一定的小區(qū)居民公共空間，在一定程度上也影響了小區(qū)合理容積率，因此，應(yīng)當(dāng)為小區(qū)業(yè)主提供方便可及的服務(wù)。
小區(qū)配套幼兒園具有公共服務(wù)職能。小區(qū)配套幼兒園具有公共性，是滿足小區(qū)居民入園需要的公共服務(wù)設(shè)施，因而具有提供公共教育服務(wù)的基本職能?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，要優(yōu)先安排幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2018年頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》則指出，五分鐘生活圈以上級別的居住區(qū)配套設(shè)施必須包括幼兒園。政府的政策和規(guī)章充分保障了小區(qū)學(xué)前教育功能的實(shí)現(xiàn)，保障了居民享有小區(qū)配套幼兒園提供教育服務(wù)的權(quán)利，也保障了教育公平。
政府監(jiān)管是影響小區(qū)配套幼兒園公共性的決定性因素。由于多種原因，小區(qū)幼兒園的情況比較復(fù)雜，影響小區(qū)配套幼兒園發(fā)揮公共性的因素很多，其中最具決定性的因素是代表廣大人民群眾利益的政府。一方面，政府通過規(guī)劃審批和監(jiān)督落實(shí)，確保小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃到位，建設(shè)到位，不斷增加學(xué)前教育公共資源;另一方面，政府通過各種措施加強(qiáng)對各類小區(qū)配套幼兒園的規(guī)范管理，確保其公益普惠性質(zhì)，確保其提供有質(zhì)量的服務(wù)，彰顯其公共服務(wù)的屬性。
3、小區(qū)配套幼兒園為何必須普惠?
自身屬性與地域壟斷性決定了必須提供普惠服務(wù)
記者：這次治理要求將小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園。小區(qū)配套幼兒園為什么必須提供普惠性服務(wù)?
劉穎：首先，小區(qū)配套幼兒園自身的公共屬性決定了它必須提供普惠性服務(wù)。其次，小區(qū)配套幼兒園的地域壟斷性決定了它只能提供普惠性服務(wù)。小區(qū)配套幼兒園是滿足老百姓就近入園的主要渠道，具有天然的地域壟斷性，是補(bǔ)齊學(xué)前教育短板，破解“入園難”“入園貴”問題的關(guān)鍵舉措，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，讓老百姓共享發(fā)展成果的應(yīng)有之義。再其次，小區(qū)配套幼兒園是否普惠直接影響了一個(gè)地方的資源供給和布局。隨著“全面二孩”政策實(shí)施，現(xiàn)有普惠資源的不足與社會需求的矛盾日益凸顯。但目前受城市土地的限制性因素影響，政府已很難在小區(qū)或者附近另外找地方來辦一所提供普惠性服務(wù)的幼兒園?？梢姡研^(qū)配套幼兒園辦成普惠園是實(shí)現(xiàn)普及普惠目標(biāo)的重要舉措。
4、如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?
地方政府分擔(dān)辦園成本、提升教師專業(yè)能力
記者：小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園意味著收費(fèi)必須“親民”。舉辦者降低收費(fèi)后，政府是否有扶持政策幫助他們分擔(dān)成本?如何確保舉辦者安心提供普惠性服務(wù)?
柳倩：在加大公辦園投入的同時(shí)，積極扶持、引導(dǎo)更多民辦園辦成普惠性幼兒園，是構(gòu)建公益普惠學(xué)前教育體系的重要手段?！度舾梢庖姟芬笸ㄟ^購買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等多種方式，支持普惠性民辦園發(fā)展。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園后，將享有地方政府的各項(xiàng)扶持政策，具體主要包括兩類：一類是針對辦園成本的分擔(dān)政策。小區(qū)配套幼兒園委托辦成普惠性民辦園后，政府通過零租金、低租金、生均補(bǔ)助等方式予以扶持，政府分擔(dān)成本的部分增加了，家長的保教費(fèi)就可以降下來，入園貴的問題才能有效解決。還有一類是針對教師專業(yè)能力提升的政策。幼兒園保教質(zhì)量的關(guān)鍵是教師，有質(zhì)量的教師必須有穩(wěn)定的待遇保障，需要持續(xù)的專業(yè)引領(lǐng)。
小區(qū)配套幼兒園辦成普惠性民辦園，各地在提高師資質(zhì)量方面都有很多好的做法值得借鑒。一方面通過加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)管，確保民辦園舉辦者依法保障教師工資待遇，從源頭上有效穩(wěn)定師資隊(duì)伍;另一方面，進(jìn)一步加大教師培養(yǎng)培訓(xùn)力度，在學(xué)歷進(jìn)修、繼續(xù)教育培訓(xùn)、職稱評審等方面將普惠性民辦園教師納入與公辦園教師同等考慮，派駐優(yōu)秀公辦園園長和教師到普惠性民辦園，通過多種方式提高其教師專業(yè)能力，保障其向社會提供安全有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。
5、小區(qū)配套幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?
質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高
記者：某小區(qū)配套幼兒園原是引進(jìn)國際課程的雙語幼兒園，每月3000元的保教費(fèi)讓普通工薪階層難以負(fù)擔(dān)，最近小區(qū)居民收到一個(gè)好消息，幼兒園收費(fèi)將會降到1500元。家門口幼兒園收費(fèi)降低是件好事，但家長們擔(dān)心“一分錢一分貨”，收費(fèi)降低質(zhì)量也會降低。家門口的幼兒園普惠了，質(zhì)量會下降嗎?
劉穎：事實(shí)上，降低收費(fèi)不等于降低質(zhì)量。讓家門口的幼兒園普惠，質(zhì)量不僅不會下降反而還會提高。
費(fèi)用之所以能下降是因?yàn)檎謸?dān)了成本。原來的小區(qū)配套幼兒園收費(fèi)高，一部分原因是因?yàn)樽赓U或購買成本占據(jù)了辦園成本的大部分。治理以后，小區(qū)配套幼兒園由政府舉辦公辦園或減免租金委托舉辦普惠園，這樣，園舍的租賃或購置成本省下來了。另外，政府還會為提供普惠性服務(wù)的小區(qū)配套幼兒園提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、派駐公辦教師等多種支持政策，分擔(dān)其辦園成本。
費(fèi)用下降還因?yàn)槠栈莸男^(qū)配套幼兒園減少了家長不必要的支出。原來家長支付的高額保教費(fèi)用，并不都指向有質(zhì)量的服務(wù)。一些高收費(fèi)園所將大量的成本用于修建豪華的校舍、購買精致但玩法單一的玩具、提供國學(xué)課和高爾夫課等讓人眼花繚亂但對幼兒長期發(fā)展無甚益處的“興趣課程”。建設(shè)普惠的小區(qū)配套幼兒園，將建立和完善機(jī)制，引導(dǎo)、約束財(cái)政經(jīng)費(fèi)和家長收費(fèi)用于與兒童身心健康發(fā)展、與學(xué)前教育質(zhì)量緊密相關(guān)的因素，擠掉過高的利潤。把不必要的成本去掉，也就能在保證質(zhì)量的前提下降低收費(fèi)。
實(shí)際上，治理小區(qū)配套幼兒園有利于質(zhì)量持續(xù)提升。按《通知》要求，小區(qū)配套幼兒園依標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)，教育行政部門全程參與，使得小區(qū)配套幼兒園的場地、園舍、設(shè)施等配置，為學(xué)前教育提供并不豪華但是質(zhì)量良好的硬件設(shè)施。同時(shí)，對于建成的小區(qū)配套幼兒園，政府將組織專業(yè)力量對其管理能力、衛(wèi)生安全、保教質(zhì)量等進(jìn)行長期的、過程性的監(jiān)督管理和技術(shù)支持，改善軟環(huán)境，持續(xù)提升園所質(zhì)量。
記者：有的家長認(rèn)為，幼兒園教育和水果蔬菜一樣，“一分錢一分貨”，價(jià)格高的質(zhì)量就高。怎么判斷幼兒園是不是高質(zhì)量?高收費(fèi)的幼兒園質(zhì)量就一定高嗎?
劉穎：用價(jià)格來判斷質(zhì)量是不科學(xué)、不恰當(dāng)?shù)模瑢W(xué)前教育的高收費(fèi)和高質(zhì)量之間不能簡單畫上等號。高質(zhì)量的學(xué)前教育是指能夠積極促進(jìn)幼兒學(xué)習(xí)和發(fā)展的教育。在幼兒園中，教師合理的工資待遇、教師的資質(zhì)、滿足幼兒身心發(fā)展需要的玩具和材料、兼具發(fā)展性和適宜性的課程、師幼之間積極而支持性的互動(dòng)等，才是影響幼兒園教育質(zhì)量關(guān)鍵因素。只有為這些關(guān)鍵因素提供了必要的經(jīng)費(fèi)支持，才有可能產(chǎn)生高質(zhì)量的學(xué)前教育。
現(xiàn)實(shí)中，由于多種原因，一部分高收費(fèi)的幼兒園并沒有在這些關(guān)鍵因素保證充足的投入。一是高收費(fèi)可能更多用于與質(zhì)量無關(guān)的“噱頭”。如果大部分支出用于與質(zhì)量無關(guān)的要素，即使支出再多，對保證和提高質(zhì)量也沒有幫助。二是高收費(fèi)可能更多用于謀取利潤最大化。一些過度逐利的園所希望能迅速收回成本、獲取高額的利潤，他們可能會利用學(xué)前教育典型的信息不對稱特點(diǎn)，在家長看不見或看不懂的地方削減投入。三是高收費(fèi)還可能成為一些開發(fā)商經(jīng)濟(jì)收益的來源。高昂的收費(fèi)中被開發(fā)商“分了一杯羹”，用于維持和提高辦園質(zhì)量的經(jīng)費(fèi)就少了。
“一分錢一分貨”不適用于判定幼兒園的質(zhì)量，低收費(fèi)的園所也可能提供有質(zhì)量的學(xué)前教育。
6、小區(qū)配套幼兒園會擠占民辦園發(fā)展空間嗎?
小區(qū)配套幼兒園普惠后會迎來新的發(fā)展機(jī)遇
記者：有人擔(dān)心這次治理工作會影響民辦園的持續(xù)發(fā)展，甚至最終導(dǎo)致民辦園退出歷史舞臺。小區(qū)配套幼兒園提供普惠服務(wù)是否會擠占民辦園發(fā)展空間?
王海英：這種擔(dān)心是不必要的，部分言論者過于夸大其詞。實(shí)際上，小區(qū)配套幼兒園普惠不僅不會影響民辦園發(fā)展，擠壓其生存空間，反而有助于促進(jìn)其健康、可持續(xù)發(fā)展。
首先，民辦園不會退出歷史舞臺?！锻ㄖ非宄匾螅盒^(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，并不是只能辦成公辦園。從2010年“國十條”，到去年出臺的《若干意見》，都把“堅(jiān)持公辦民辦并舉”“大力發(fā)展公辦園、積極扶持普惠性民辦園”作為國家一以貫之的要求。因此，“民辦園退出歷史舞臺”之說根本不成立。
其次，轉(zhuǎn)為普惠園后會迎來新的發(fā)展機(jī)遇。小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)為普惠園后，將會面臨一個(gè)更加友好的、支持性的生態(tài)環(huán)境，具有多方面的發(fā)展機(jī)遇。普惠園的租金會降低或減免，減輕幼兒園的辦園風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)行壓力;收費(fèi)會更趨合理，家長的入園負(fù)擔(dān)有所降低，幼兒園的生源壓力會有所緩和;教師隊(duì)伍會更加穩(wěn)定、更加專業(yè)化、更具幸福感;家園關(guān)系會更加和諧，彼此信任度會有所提高，最終營造一個(gè)安全、友愛、互信互賴的發(fā)展環(huán)境。
再其次，小區(qū)配套幼兒園辦成普惠園不會影響營利性幼兒園發(fā)展。小區(qū)配套幼兒園與營利性幼兒園屬性不同，服務(wù)范圍不同，兩者并不重疊。小區(qū)配套幼兒園具有公共服務(wù)屬性，要履行公共服務(wù)職能。而營利性幼兒園提供的是選擇性服務(wù)，可以滿足特定人群的個(gè)性化需求，遵循的是市場化運(yùn)作與競爭性邏輯?！锻ㄖ分兴鶑?qiáng)調(diào)的小區(qū)配套幼兒園不得營利，是引導(dǎo)小區(qū)配套幼兒園回歸本源，回歸公益普惠、公共服務(wù)的發(fā)展方向。有辦營利性幼兒園意愿的舉辦者，可以在小區(qū)配套幼兒園之外的空間繼續(xù)舉辦，滿足家長選擇性需要。